11座特大城市：东莞高位拉升，济南新晋入围，宁苏瞄准超大

　　近段时间，随着住建部2019年城市建设统计年鉴出炉，有关超大城市和特大城市人口的讨论再起波澜。

　　近日，南京在今年的政府工作报告中首次提出，将瞄准打造“超大城市”，并将其写进“十四五”相关规划纲要（草案）内提请审议；而苏州也在去年底召开的“十四五”规划专家咨询会上提出，要按照“超大城市”来科学谋划。

　　根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》：城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的为I型大城市，100万以上300万以下的城市为II型大城市；500万以上1000万以下的城市为特大城市；1000万以上的城市为超大城市。

　　上述统计年鉴数据显示，2019年，苏州城区常住人口刚迈入500万行列，达552.78万；而南京则为671.35万，离1000万的水平亦还有一定距离。二者均属于特大城市，而在全国城市中，同属该列的共有11座城市。

　　其中，东莞与济南均迎来超百万级城区常住人口增长，东莞一举超越汉蓉位列特大城市之首，济南也首次跨入500万行列。

　　做大城区常住人口为何重要？因为它关系到城市的资源获取能力和发展能级。

　　眼下，中国将进一步增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。11座处于人口数量“第二梯队”的城市，距离晋级还有多远？

　　人口

　　在回答这个问题之前，一个更基本的问题是，特大城市的城区常住人口是如何增长的？

　　若观察11座特大城市的发展轨迹可以发现，2019年，东莞与济南两座城市均迎来超百万级城区常住人口增长，并且构成它们过去5年间最明显的转折。

　　为何会出现这一情况？

　　济南的增长得益于整个城市人口的总体增长。2018年底，国务院批复撤销莱芜市，并将其所辖区域划归济南市管辖，导致济南人口总量大幅提升。具体表现在数据上，济南城区常住人口增长基本与城市人口增长趋势一致。

　　反观东莞，则是在城市常住人口稳中有升基础上，实现城区常住人口的大幅增长。

　　作为一个地级市，东莞在城区常住人口领域的表现堪称“亮眼”——不仅以171万的增幅居于特大城市前列，且到2019年为止，东莞城区常住人口总量仅次于6个超大城市、与千万人口“门槛”仅差不到50万。

　　有观点指出，东莞城市与城区两项常住人口指标几乎一致，得益于其“直筒子”市的性质。东莞不设区、也没有代管的县级市，直接下辖4个街道和28个镇。再加之高达92.1%的城镇化率，不仅和两头的广深两市几乎形成“都市连绵发展”，也使东莞全市大部分区域均属于城区常住人口范围统计内。

　　而东莞在此基础上的进一步增长，则与其建成区面积的加速扩张构成明显正相关关系。

　　根据城市建设统计年鉴数据，2019年，东莞建成区面积已达1194.31平方公里，占市区面积比值高达48.5%。而在过去5年间，该年增幅也最大，不仅面积增加186.55平方公里，占比亦迅速提升7.6个百分点。

　　值得注意的是，在全国城市中，东莞建成区面积和占比一直排名靠前。2019年，其建成区面积甚至超过天津、深圳等超大城市，排名全国第5，占比更是以48.5%达到开发强度新高峰。

　　东莞的“高位上升”，与近年来东莞一系列城区发展新策略或有关联。2017年，东莞在不改动现有园区、镇、街道行政架构和空间范围前提下，划分6个片区，开展“园区统筹片区联动协调发展工作”。其中，高埗、石碣两镇加入城区片，也被当地媒体称为东莞的“城区扩容”。

　　空间

　　事实上，在每年东莞披露建设用地供应时，有关其土地开发强度过高、耕地面积后备资源不足等讨论时常出现。

　　在讨论上海成为超大城市后的发展问题时，上海交通大学中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭，曾提到“建设用地减量供应”的政策。他分析，之所以上海要控制建设用地供应，原因之一是上海市域范围之内建设用地占比已达到45%，该数据“政府认为太高”。

　　这牵涉到另一个问题：城市容纳人口的空间有多大？

　　北京师范大学社会学院教授赵孟营曾指出，作为正式术语于2014年提出的“超大城市”，其运行均有明显超常特性，这不仅在中国、甚至在世界社会发展进程中均前所未有，“即使是世界上最发达的国家，也未曾经历过如此体量的中国式超大城市发育阶段”。正因为无先例可循，关于“中国城市是不是太大了”的疑问也时常被提及。

　　暨南大学经济学院杨本建与张立龙两位研究者梳理国内相关讨论，发现中国应该走一条什么样的城镇化道路一直存在争议。“一些学者认为，中国应该走一条高密度的城镇化道路，因为密度带来集聚优势，从而可以提高整个经济活动的效率；另一些学者则认为，高密度的城镇化会带来更高的城镇化成本以及大城市病问题，会对经济增长产生负面影响，相对而言，低密度的城市化道路是更符合中国国情。”

　　陆铭是支持大城市发展的代表人物。他指出，衡量城市的规模是否合适，需置于不同国家的具体国情上来看。基于此，他将国家的人口规模与国家最大城市人口规模进行对比，经数据处理后，二者存在极大的相关性。换句话说，作为世界人口第三大国，中国城市的人口阈值亦可能更高。

　　全球142个国家的数据，每个点代表一个国家，横轴代表国家总人口，纵轴代表相应国家最大城市人口 图片来源：《大国大城》

　　若对该数据上的城市进行进一步对比，还能发现更细节的信息。陆铭指出，决定这些“点”在“线”的上面还是下面，第二重要的变量就是城市化水平或经济发展水平——线上面的点基本上都是发达国家，城市化率高，而下面则都是发展中国家，城市化率相对较低。

　　而在都市圈发展趋势下，超大城市的发展限度还有望进一步扩展。

　　如陆铭指出，若参照东京，虽然东京都的建设强度不低，但在东京都市圈的范围内看，建设用地占比就下降至30%多。东京都市圈的面积相当于上海加上苏州，若以都市圈的范围来看，不少中国城市人口增长空间也将进一步提升。

　　但发展模式也因城而异。

　　以东莞和苏州为例。与东莞连片发展的方式不同，苏州的强县域经济模式带来“小马拉大车”的情形，也让城区与县之间相对独立。在美国林肯土地政策研究院和纽约大学合作的《城市扩展地图册》中曾分析提出——

　　城市新建区分为填空、扩张、蛙跳和吞并四种模式，不同的模式下，城市增长方式不同，其对应的建成区建设逻辑也将有所差异。

　　治理

　　当然，在城市从外延扩张向内涵提升推进的当下，特大城市已不再仅是“量”的度量，更重要的是“质”的提升。

　　以南京最新动作为例，在其同步提出的若干具体计划中，包括全市高新技术企业总数达到2万家，城市发展综合实力稳居全国大中城市十强，人均GDP突破3万美元，均将目光移向“特大”背后的发展和治理议题。

　　解决人的需求，始终是绕不开的问题。

　　对于特大城市而言，外来人口的市民化和落户的悬而未决普遍存在。其中，东莞表现最为严重，2019年，常住人口中户籍人口占比仅29.7%，大量外来人口未能实现落户。

　　而根据城市建设统计年鉴中公布的各城市用地结构，我们还可以粗略了解其在公共服务、绿地等供给上的情况。

　　简单而言，在公共服务供地上，郑州、济南、西安占比最多，而绿地供地上，郑州、南京与苏州则排名靠前。此外，人口最多的东莞，在公服和绿地供地情况表现均较为靠后。

　　当然，总量不能完全代表真实的治理水平。在精细化治理的趋势下，考验城市的是如何真正满足市民需求，并让市民参与到城市建设中来。

　　陆铭曾举例提到，在土地综合利用、不同用途土地灵活转换、容积率管制如何适当放松等一系列超大城市发展中比较重要的问题上，可能能够通过地方的实践转化为国家可推广复制的一些经验。面向超大城市的发展需求，特大城市也将是试验的重要场所。

　　而随着城市资源与功能的不断聚集，辐射效应不断增强，更需要在更高层面提前布局规划。

　　独立经济学家李铁认为，任何城市只要涉及到要素密度过高的问题，都会通过空间扩张的方式加以缓解，但空间扩张最好的利用方式不是在另一个地方复制，或者是平摊，而是利用交通节点自动发挥中小城市的疏解作用。伴随着产业郊区化和消费逆城市化的出现，应该注重在规划中发挥“城市群”和“都市圈”的作用。