民企诉政府违约，政府称因公共利益

　　响应家乡招商引资号召，老家在山东潍坊昌邑市（县级）的民营企业家张建宁放弃了北京的生活，回家乡投资创办两家为工业园区供热的公司。经历了多年亏损公司开始盈利后，政府却违反“15公里范围内不审批同类项目”的协议约定，批准当地国有企业在公司隔壁建起了同类热力项目，而张建宁也被当地公安以涉税犯罪为由抓捕判刑。

　　张建宁的公司起诉昌邑市政府失信违约。今年4月，潍坊市中级法院一审以新项目是为了公共利益为由驳回公司的诉讼请求。今年6月，潍坊市中级法院对刑事案件一审判决，认为两家公司和张建宁等高管构成虚开增值税专用发票罪，张建宁被判刑10年6个月。

　　目前，公司和张建宁对上述行政案件和刑事案件的一审判决表示不服，向山东省高院提起了上诉，案件都在二审审理中。

　　投资多年亏损后刚盈利，有人即要低价收购

　　张建宁是山东昌邑本地人，本科专业是英语，研究生专业是工商管理。

　　“当初，他是以第一名的成绩考进了华北电力大学的研究生。在校期间，他对锅炉节能减排产生兴趣，当时为了研究技术，他买了很多书进行研究，研发了一个锅炉节能减排技术项目。”张建宁的妻子告诉记者，技术研发出来之后，他在老家昌邑承包了两家公司的锅炉做试点，试验效果非常好，给企业节省了很多成本。后来，昌邑市招商引资，张建宁就决定自己投资创业。

　　2009年3月，张建宁根据昌邑市政府的招商引资政策，以其北京京龙源热能科技有限公司的名义，与昌邑市沿海经济开发区管委会签订《项目投资协议》，成立昌邑市新源热力有限公司，投资建设昌邑柳疃工业园集中供热项目。政府方在协议中承诺：“该项目自签订合同之日起，作为园区唯一的供热站”。

　　2011年12月，该公司又与滨海（下营）经济开发区管委会签订《项目投资协议》，成立昌邑市龙之源热力有限公司，投资建设下营化工产业园集中供热项目。政府方在协议中承诺：“保证乙方供热区域（供热半径15公里范围）内，不再审批同类供热企业和不再审批供热锅炉（余热锅炉除外）”。

　　“当时昌邑刚开始建开发区，市场需求少，这个热力项目前期投入大，回收期长，所以国企、私企都不愿意参与。当时不少人劝他放弃，但他认准了坚持要做，认为虽然前面几年会赔钱，但之后肯定能发展起来。所以当时昌邑市给了很多招商引资优惠政策，就是因为这个项目没人愿意去冒风险干。”张建宁的妻子于鲁青说。

　　“项目运营前期，由于园区入驻企业数量少，两家公司一直亏损。为了让项目活下来，他带着合作伙伴戴志杰到处借钱，把亲戚都借了个遍。那时候我们压力特别大，常常有人跟在后面要账。戴总有一次都快崩溃了，一度想退出。”

　　然而，公司刚刚扭亏为盈不久，就有投资商找上门，提出要收购两家热力公司。但张建宁觉得公司刚盈利，舍不得卖，另外按公司股东戴志杰的说，对方开出的是“卖白菜的价格”。所以他们拒绝了收购。

　　但就在这之后，发生了一连串奇怪的事情，让张建宁始料不及。

　　投诉政府后，民营企业多名高管被抓

　　2019年，山东省因环保新政策，要求淘汰35吨每小时以下燃煤锅炉。戴志杰告诉记者，当时两家公司开始自筹资金，向政府部门申请锅炉升级改造项目，以满足环保要求和园区企业日益增长的供热需求。

　　“但是两家热力公司的锅炉升级申请政府一直不批。再后来，龙之源公司的申请虽然在2019年6月21日获准立项，但之后的环评审批一直办不下来。”戴志杰说。

　　由于设备升级申请遭拒，园区用热需求又不断增加，公司的锅炉燃煤指标和环保排放指标都不够用，若继续生产就会发生超排违法。2019年11月5日，两家企业被迫减产减排，园区用热企业因此受到影响，无法正常生产。

　　经过与政府方面的谈判，政府承诺对排放超量问题不予处罚，企业11月7日恢复生产。但是设备升级项目仍然迟迟没有得到批准。戴志杰说，11月14日，企业准备向进驻昌邑的山东省委巡视组投诉，还口头告诉了政府方面。没想到，第二天，董事长张建宁和多名高管就被当地公安集体抓捕了，账本被扣押，企业资金被冻结。随后，张建宁等人被警方以涉嫌虚开增值税专用发票罪刑事拘留，后被逮捕，至今已在看守所关押3年半了。

　　戴志杰说，之后昌邑市政府违反协议约定，在2019年新建昌邑市昌盛循环经济能源岛项目，在2020年新建昌邑锦盛环保能源（下营）热源中心项目。后来，因涉及未批先建和两高（高污染、高能耗）项目问题，上述项目被山东省有关部门叫停。

　　“2019年2月至2021年10月31日，即淘汰35吨每小时以下燃煤锅炉政策的最后期限，两家公司数十次递交锅炉升级申请，均得不到审批！2021年11月1日，两家企业的供热锅炉被环保部门关停，两个园区的企业因此被迫停产。”戴志杰说，“当时正值生产旺季，园区的入驻企业损失惨重。”

　　在昌邑经济开发区管委会强烈要求，并承诺对企业恢复生产承担全部责任的情况下，2021年11月5日，龙之源公司恢复生产。此后，昌邑市有关部门批准锅炉升级改造，但仅仅是批准了将锅炉改造成3台40吨/小时的临时性过渡性改造方案，离公司原计划的2台150吨每小时的改造目标相差甚远。”

　　“2022年4月13日，龙之源公司向政府再次申请建设2台150吨每小时的燃煤供热锅炉，但是昌邑市政府以没有煤炭指标为由不予受理。然而，刚刚还向我们表示没有煤炭指标的昌邑市政府，却在2022年6月将38.82万吨煤炭指标批给了昌邑市城投集团的全资公司昌邑锦盛环保能源有限公司，并且公然违反合同约定，批准该公司在我们公司的隔壁建设3台150吨每小时的燃煤供热锅炉项目！”

　　企业诉政府失信违约，政府辩称系为公共利益

　　龙之源公司认为政府的上述做法明显失信违约，在信访无果后，被迫于2022年10月向潍坊市中院提起行政诉讼，起诉昌邑市政府未按照约定履行《项目投资协议》，要求判决被告继续履行合同，停止锦盛公司的热源项目建设。

　　对此，昌邑市政府答辩称，昌邑滨海（下营） 经济开发区管委会不具有签订涉及供热特许经营内容协议的行政主体资格，不具有法定职权，其签订的涉及供热特许经营限定性条款应认定为无效条款；同时，政府批准新建热源是为公共利益，是为了替代原有的山东海天生物化工有限公司两台机组关停热源缺口，并未影响龙之源热力公司现额定蒸汽供应量，对其供热经营没有影响。

　　2023年4月4日，潍坊市中院作出一审判决。法院认为，《项目投资协议》中约定的供热特许经营限定性条款合法有效，但同时认为锦盛项目是替代投资协议签订前就存在的其他热力公司被关停的机组，项目没有改变原被告之间投资协议签订的状态，也无证据证明会对龙之源现有的经营业务产生冲击，政府建设新项目是为了弥补供热缺口，是为了公共利益，不存在过错。因此，判决驳回龙之源热力公司的诉讼请求。

　　龙之源公司对此判决不服，上诉认为，一审法院所谓的供热缺口并不存在，所谓的“公共利益”也是凭空想象找出的借口，政府违约在原告特许经营许可的范围内建设同类项目，明显严重侵犯原告企业的合法权益。该公司同时认为，即使存在“公共利益”，政府也不能违反基本的诚信原则，违反之前签订的合同约定；即使被告政府的行为尚未对原告的现有经营权益造成损害，也不影响对其违约行为的认定，且政府的违约行为严重破坏营商环境。山东省高院受理上诉，目前案件在二审中。

　　2023年6月21日，潍坊市中院对刑事案件做出一审判决。法院认为，龙之源公司及新源公司犯虚开增值税专用发票罪，张建宁作为公司负责人被判处有期徒刑10年6个月。判决后，两家公司和张建宁均提出上诉。他们上诉认为，两家公司没有骗取增值税的主观目的，客观上也没有造成国家增值税的损失，依法不构成虚开增值税专用发票罪，请求法院依法撤销一审判决。山东省高院受理上诉，目前案件也在二审中。

　　“龙之源热力公司目前仍在正常营业，但是公司董事长仍被关着，公司经营长期群龙无首，发展被卡脖子，客户面临被抢占的严重危机，形势危急。从2019年至今已经四年多了，企业升级发展一直得不到批准，错过了良好的发展时机。现在，政府新建的热力项目与我们公司仅一墙之隔，他们那么大供应能力的国有项目一旦开始供应，我们这样的民营企业还有多少生存的空间？”戴志杰对此充满疑虑。

　　另据悉，7月29日，“虚开增值税专用发票罪的司法认定”学术研讨会在北京师范大学法学院召开。北京师范大学法学院院长梁迎修教授参加会议并发表致辞。北京师范大学法学院卢建平教授等12名法律专家、北京明税律师事务所主任武礼斌律师等来自司法实务一线的3名资深律师出席了研讨会。

　　专家研讨后，会议主持人北京师范大学法学院教授王志祥对研讨会进行了总结。他说，依据陈兴良教授、张明楷教授、周光权教授等法律专家,最高人民法院姚龙兵法官、全国检察业务骨干李勇检察官等司法机关专业人士发表的专业文章的观点，经过与会法律专家和资深律师的深入研讨，大家基本形成了如下共识：就虚开增值税专用发票罪的司法认定而言，第一，主观上需要有骗取增值税税款的目的；第二，客观上需要造成增值税税款损失或者具有造成这种损失的危险；第三，本罪中造成的税款损失只能是国家增值税税款损失，而不包含其他税款的损失；第四，本罪中给国家造成的税款损失的金额，应当是抵扣的增值税税额减去之前支付的增值税税额，而不能直接以抵扣的增值税税额作为损失的金额。

　　王志祥教授表示，随后将会把各位专家的研讨成果形成书面意见，通过有关途径向最高人民法院等部门进行呈送，希望以此促进有关司法解释的出台，为推动司法进程、发展壮大民营经济贡献一份力量。

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